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Dossier — Afrique(s)

Les institutions monétaires et le sous-développement : histoire et recommandations pour l’Afrique

Kurt Schuler
p. 59-82

Notes de la rédaction

Traduit par Marion Clauvel

L’auteur remercie José Luis Cordeiro et George Selgin pour leurs commentaires. Les opinions exprimées dans cet article sont sous sa seule responsabilité.

Texte intégral

1La grande question de l’histoire économique africaine au cours des xxe et xxie siècles est: pourquoi ce continent est-il resté pauvre? Au début et au milieu du xxe siècle, les pays africains ont gagné en espérance de vie, en niveau d’éducation et en richesses. Mais, depuis la crise de la dette des pays émergents en 1982, ces progrès se sont arrêtés ou ont diminué dans beaucoup de pays.

2Un des facteurs essentiels de ce phénomène tient aux institutions monétaires. Il y a cinquante ans, les institutions monétaires africaines étaient à peu près équivalentes à celles de l’Europe de l’Ouest. Aujourd’hui, elles sont très inférieures. Un compte rendu de l’histoire monétaire de l’Afrique peut permettre de mieux comprendre comment les institutions monétaires africaines ont contribué au sous-développement de ce continent et ce que l’on peut faire pour améliorer les choses.

L’ère précoloniale et l’intégration monétaire régionale

3Les peuples de l’Afrique subsaharienne, et notamment ceux qui commerçaient avec le Nord, étaient habitués aux pièces de monnaie et au système bancaire bien avant l’époque coloniale. Les Africains de cette région utilisaient des pièces d’or, d’argent et de bronze venues du Nord, mais aussi des « monnaies primitives » (sel, fer, cuivre, élevage et esclaves) dont la plus connue est sans doute le cauri d’Afrique de l’Ouest : les cauris, petits coquillages, étaient transportables, durables, difficiles à imiter et rares en Afrique de l’Ouest. Ils ont donc été facilement acceptés dans la région comme moyen de paiement, unité de valeur et de compte à partir du viiie siècle. Leur utilisation a même persisté dans certaines régions pour les générations suivantes. Bien que les cauris aient été parfaitement adaptés comme monnaie, il y eut une inflation de 1600 à 1900; tout d’abord, parce que les Européens en importaient de grandes quantités en provenance de l’océan Indien ; ensuite, parce que les gouvernements européens reconnaissaient principalement leurs propres monnaies.

Le colonialisme et l’intégration dans le système financier mondial

4Le commerce européen et la colonisation de l’Afrique ont été limités à la côte, du xve siècle jusqu’à la conférence de Berlin en 1884-85, au cours de laquelle les pays européens divisèrent l’Afrique de l’Ouest en sphères d’influence. Une des principales caractéristiques du colonialisme fut de remplacer les monnaies primitives par les monnaies européennes en les imposant pour le paiement des impôts. Ceci permettait également aux soldats, aux bureaucrates, ou aux commerçants européens de traiter en monnaie européenne – plus facilement acceptée pour le commerce international. Au début, la législation coloniale encourageait l’usage des pièces plutôt que des billets. Et les pièces en question étaient celles de la puissance coloniale ainsi que les monnaies reconnues par le commerce international comme le thaler, la piastre espagnole, et en Afrique de l’Est, la roupie indienne.

  • 1 Voir Cribb et alii (1990) pour un résumé de l’histoire de la création de monnaie en Afrique.

5Nombre de colonies1 ont ensuite frappé elles-mêmes leurs pièces, et certaines ont commencé à fabriquer des petites quantités de papiers-monnaies pour pallier le manque de pièces dans les années 1800. L’Angola et la Sierra Leone ont ainsi pu financer les dépenses de leur gouvernement. Les billets étaient créés par le Trésor sans aucune indépendance, réelle ou prétendue, vis-à-vis du pouvoir exécutif. Beaucoup de colonies ont également créé du papier-monnaie pendant les deux guerres mondiales lorsque la guerre empêchait l’importation de pièces. Mais l’usage des billets est resté limité aux commerçants et aux colons pendant des dizaines d’années. Il faudra attendre la fin de la Seconde Guerre mondiale pour qu’ils soient largement diffusés.

6Les pouvoirs européens avaient des approches différentes. La France, le Portugal, la Belgique et l’Allemagne accordaient le monopole de la création de papiers-monnaies à des banques privées. L’Italie et l’Espagne utilisaient les billets émis par leurs banques centrales. Comme les monopoles étaient accordés par décision gouvernementale, les banques étaient en partie possession de l’État colonial, ou sujettes à son contrôle, de manière tout à fait inhabituelle pour l’époque (dans les colonies françaises, elles étaient des créations de l’État provoquées par l’abolition de l’esclavage en 1848. L’État français avait compensé les pertes des colons possesseurs d’esclaves en leur accordant des parts dans les banques nouvellement créées. Les esclaves, eux, ne bénéficièrent d’aucune compensation).

7La plupart de ces banques privées avaient leurs sièges en Europe. Au début, en dehors du monopole sur l’émission des billets, elles avaient aussi le monopole des activités commerciales, que ce soit légalement ou de facto. Les banques les plus importantes de l’époque étaient la Banque de l’Algérie (plus tard, la Banque de l’Algérie et de la Tunisie) ; la Banque du Sénégal (plus tard, la Banque de l’Afrique-Occidentale) pour les colonies françaises d’Afrique de l’Ouest et du Centre ; la Banco nacional ultramarino pour les colonies portugaises – Angola, Mozambique, Cap-Vert, São Tomé et Príncipe ; la Banque du Congo belge pour les colonies belges – Congo, Rwanda et Burundi.

8Ce type de banque n’était pas supposé avoir une politique monétaire autonome, comme une banque centrale ; au contraire, son rôle était de veiller au maintien du taux de change entre la monnaie coloniale et sa monnaie de référence. En général, la monnaie coloniale avait le même nom que sa monnaie de référence, et s’échangeait à une contre une. La principale exception était en Afrique de l’Est, où les monnaies allemande et britannique faisaient partie de la roupie indienne, largement utilisée.

  • 2 Il y a peu d’exemples de système totalement dépourvu de régulation. Cependant, le système des colon (...)

9La Grande-Bretagne était la seule puissance qui accordait le droit d’avoir un système bancaire libre 2. Il vit le jour à l’île Maurice et en Afrique du Sud dans les années 1830, puisqu’il s’agissait de la norme dans les autres colonies britanniques et au Royaume-Uni. Le Lesotho, la Namibie, le Swaziland étaient des rejetons du colonialisme en Afrique du Sud et eurent donc droit, eux aussi, mais un peu plus tard, à un système bancaire libre. Au Nigeria, la Banque du Nigeria émit des billets pendant une courte période, mais cessa à cause d’une trop faible demande (R. Fry, 1976 : 74).

10En 1848, une des deux banques indépendantes de l’île Maurice fit faillite à cause de la baisse des prix du sucre, la culture la plus importante du pays. L’autre banque survécut, mais la confiance étant ébranlée les billets s’échangeaient à la baisse. En retour, les gouvernements coloniaux créèrent le premier Currency board appelé à détenir le monopole sur l’émission de billets (Mauritius Commercial Bank Limited, 1963 : 10). Après un échec similaire au Sri Lanka en 1884, le Currency board devint le système monétaire standard de la plupart des colonies britanniques qui n’étaient pas autonomes. Après quelques expérimentations, il trouva son expression la plus classique dans le Currency board de l’Afrique de l’Ouest, établi en 1912 et opérationnel en 1913 pour le Nigeria, le Ghana, la Sierra Leone et la Gambie. Il émettait la livre ouest-africaine qui valait une livre sterling. Son rôle était de fournir cette livre selon la demande, sans entreprendre une politique monétaire activiste, et de veiller à ce qu’il y ait au moins 100 % en valeur de la masse monétaire en livres sterling sur lesquels sont gagés pièces et billets en circulation. Le Liberia, bien qu’il ne fût pas membre du Currency board, utilisait également la livre ouest-africaine, jusqu’à l’adoption du dollar en 1943. Le Currency board de l’Afrique de l’Ouest devint par conséquent le modèle pour tous les autres Currency boards des colonies britanniques, y compris en Afrique de l’Est.

11Le système bancaire avait existé en Afrique avant l’arrivée des banques coloniales, mais ces banques étaient des partenariats dans lesquels les propriétaires étaient également les dirigeants. Les banques basées en Europe et installées en Afrique dans les années 1800 et au début de 1900 ainsi que les banques locales influencées par un modèle européen étaient des sociétés dans lesquelles les actionnaires, parfois plusieurs milliers, n’étaient pas forcément les dirigeants. Mais, dans la mesure où elles se limitaient à leur empire colonial, la plupart de ces banques n’étaient pas des multinationales comme on l’entend aujourd’hui.

  • 3 On peut trouver des informations plus détaillées sur mon site personnel (www.dollarization.org). Y (...)

12Les monnaies coloniales encourageaient l’intégration économique avec la puissance de tutelle, et, dans une moindre mesure, avec le reste du monde. Les colonies portugaises, françaises et anglaises avaient des contacts commerciaux et financiers très importants entre elles, plus particulièrement entre l’Inde et l’Afrique de l’Est et entre l’Afrique du Sud et ses voisins. Un Nigérian qui utilisait une livre ouest-africaine utilisait une version de la livre existant en Grande-Bretagne, en Afrique du Sud, en Australie ou à la Jamaïque. Les systèmes bancaires coloniaux, à cause de leurs liens privilégiés avec l’Europe, facilitaient les mouvements de capitaux. De plus, avant la Première Guerre mondiale, les monnaies des pouvoirs coloniaux avaient des taux de change rigides entre elles sous l’étalon-or ou l’étalon-argent ; sous l’étalon-or, entre 1926 et 1931, ainsi que sous le système de Bretton Woods, de 1945 à 1973. Le succès de ces différents accords variait, mais tous ont permis une forme d’intégration monétaire mondiale3.

La stabilité des systèmes monétaires coloniaux

13En imposant leur monnaie, leur système bancaire, et d’autres types de régulation économique dans les frontières arbitraires qu’ils avaient données à l’Afrique, les pouvoirs coloniaux ont en partie empêché l’intégration économique à l’intérieur du continent. Mais, en même temps, une intégration économique de l’Afrique avec l’Europe et le reste du monde a été possible. Les systèmes monétaires et bancaires de l’époque coloniale ont été beaucoup critiqués quant à leur capacité à assurer la croissance, mais on peut considérer aujourd’hui qu’ils ont eu de meilleurs résultats que les systèmes actuels. Les monnaies coloniales, à l’exception de quelques-unes, sont parvenues à préserver des taux de change rigides avec leurs monnaies de référence.

14En Sierra Leone, brièvement, et en Angola (Sousa, 1969 ; Cox-George, 1964 : 97), la monnaie fut dévaluée par rapport à la monnaie coloniale. Le cas de l’île Maurice a déjà été vu. À la Réunion, la banque locale eut des problèmes parce qu’elle était considérée comme une institution d’assistance plutôt qu’une institution commerciale (Neurisse, 1987 : 22). En revanche, après la Seconde Guerre mondiale, les colonies françaises au sud du Sahara connurent moins de dégâts que la France, car elles n’avaient subi ni invasion ni destructions massives. Pendant cette période, les monnaies des puissances coloniales européennes avaient eu un taux de change rigide avec l’or. Avant la Première Guerre mondiale, le statut des monnaies coloniales était ambigu : fallait-il les indexer sur l’or, directement, ou sur leurs monnaies de référence ? Les politiques de guerre statuèrent sur l’indexation sur les monnaies de référence. Les taux de change fixes eurent donc pour conséquence de lier l’inflation européenne et l’inflation africaine – en particulier au moment des dévaluations successives après et pendant les deux guerres mondiales.

15À l’époque coloniale, les grandes banques avaient une position de monopole – parfois d’oligopole – autant bancaire que commercial à cause de leurs liens avec les puissances coloniales, ce qui pouvait provoquer des critiques ou des plaintes fréquentes. Le système bancaire colonial était stable, et les échecs des banques coloniales rares. La Banque du Sénégal fut recapitalisée en 1901 comme la Banque de l’Afrique-Occidentale, mais elle ne connut pas d’échec. La Banque française de l’Afrique fit faillite en 1931 et fut sauvée pas la Banque de l’Afrique-Occidentale avec l’aide du gouvernement français (Alibert, 1983 : 48-53, 88-97). Au Mozambique, la Banque de Beira fut liquidée en 1929 (Banco national ultramarino, 1977 : 13). Aucune des banques de l’Empire britannique n’a fait faillite en Afrique ou ailleurs après la Bank of Egypt en 1911. En revanche, les banques locales étaient plus sujettes à problèmes. Par exemple, la banque Misr en Égypte fit faillite et fut réorganisée en 1939-1940. Les banques locales nigériannes connurent une série de faillites et de difficultés durant les années 1950 (Uche, 1997 : 225-7).

16Il n’y a pas d’étude systématique des taux d’intérêt dans les systèmes monétaires coloniaux ; ces taux étaient liés à ceux des puissances coloniales mais pas de manière uniforme (Bloch Lainé et Alii, 1956 : 44) En Afrique de l’Est, la pratique la plus usitée consistait à payer des taux d’intérêt à un an de 1,5 à 2,5 points plus élevés que le taux d’escompte de la Banque d’Angleterre (les dépôts ne rapportent généralement pas d’intérêts). Par exemple, en octobre 1960, le taux minimum sur les prêts était de 8 %, le taux pour les dépôts à un an, de 5 % et le taux sur les comptes épargne, de 3,5 % (Crick, 1965 : 402). Au Niger, en 1951, les taux d’intérêt des banques étaient de 8 à 12 % pour les découverts, de 12,5 % pour les prêts hypothécaires et de 4,5 % (maximum légal) pour les prêts risqués (Newlyn and Rowan, 1954 : 113). Les taux d’intérêt pour les prêts étaient plus élevés dans les colonies que dans les puissances coloniales pour plusieurs raisons : risques de défauts plus élevés et coûts de transports (Greaves, 1953 : 49). Les Africains percevaient avec raison que l’accès au crédit bancaire était plus difficile pour eux que pour les colons. Cela vient du fait que les banques étaient incapables d’obtenir des prêts collatéraux des Africains. La plupart des terres étaient possédées de manière communale et par conséquent ne pouvaient pas être transférées à des banques sans autorisation gouvernementale (Crick, 1965: 362). Les Européens offraient des risques moindres dans la mesure où ils avaient des titres de propriété qui pouvaient passer aux banques en cas de défaillance (Bauer, 1963 : 185). La terre étant la seule valeur des Africains, l’incapacité de la réclamer comme collatéral signifiait qu’ils ne pouvaient obtenir des prêts qu’à des taux exorbitants. Les Africains qui ne pouvaient obtenir des prêts de la part des banques s’en remettaient donc à des prêteurs plus informels et plus chers (associations de crédits renouvelables, prêteurs sur gages). La propriété communale des terres, donc l’incapacité d’obtenir de la terre à titre individuel, persiste encore aujourd’hui (Firmin Sellers, 2000, Jeter, 2000). Cela permet de comprendre l’importance de l’économie informelle en Afrique, et en particulier les circuits d’épargne (tontines, etc.).

17L’arrivée des banques réduisit également les taux d’intérêt locaux. Malgré cela, les banques européennes ont été très critiquées pour avoir investi dans l’économie européenne plutôt que dans l’économie locale qui en avait certainement le plus besoin. Au risque de me répéter, les banques locales privées, dont les titres locaux étaient presque équivalents aux dépôts locaux, étaient plus fragiles (Schuler, 1992 b. : ch. 9). Les banques coloniales britanniques détenaient des actifs britanniques parce qu’elles ne voyaient pas de possibilité d’octroyer des prêts locaux qui promettaient un retour sur risque satisfaisant. Mais, au fur et à mesure que l’économie locale se développait, les opportunités de prêts locaux se développaient aussi et le ratio des actifs locaux par rapport aux dépôts locaux augmentait.

18Sous le colonialisme, l’Afrique avait un système monétaire mondialement intégré. Malgré le manque de statistiques économiques fiables, il est clair que le revenu par personne a augmenté et que le taux de croissance était raisonnable, s’il n’était pas spectaculaire. La contribution des systèmes monétaires à la croissance est matière à discussion, mais on peut affirmer que les systèmes monétaires coloniaux ont contribué à diffuser les échanges monétaires et à insérer des formes plus sophistiquées de crédit. Dans la mesure où ces développements étaient volontaires plutôt qu’imposés aux Africains par les gouvernements coloniaux, on peut dire qu’ils ont clairement contribué au développement économique de ces pays (bien sûr, des institutions monétaires solides ne sont pas suffisantes pour assurer le développement économique). Le Liberia, par exemple, qui n’a jamais été une colonie, utilisa la livre ouest-africaine et encouragea la venue des banques étrangères. Mais seule une élite restreinte en profita, ce qui a conduit un groupe d’experts à qualifier le Liberia de cas de « croissance sans développement » (Clower et alii, 1966).

Indépendance et désintégration monétaire

19Avant même d’obtenir leur indépendance, les nations africaines commencèrent les politiques qui allaient conduire à la désintégration des marchés financiers mondiaux. Ils étaient influencés par le courant dominant de la pensée économique, qui, peu après la Seconde Guerre mondiale, consistait à favoriser l’éclosion des banques centrales pour les pays indépendants. L’Afrique avait déjà quelques banques centrales au début des années 1900. L’Égypte, elle, avait établi sa banque centrale en 1898. Comme beaucoup de banques centrales de l’époque, elle était privée et avait un rôle commercial (étant donné que l’Égypte était sous la domination britannique, la banque était entre les mains d’actionnaires britanniques). L’Éthiopie accorda en 1905 une charte de monopole à une banque privée afin d’en faire une quasi-banque centrale. Le Maroc, en 1907, fonda une banque centrale; et la conférence d’Algésiras, en 1906, obligea la banque à passer sous la coupe d’un consortium de banques étrangères. L’Afrique du Sud, indépendante de la Grande-Bretagne en 1910, fonda, en 1921, une banque centrale à cause des difficultés que connaissait la Grande-Bretagne pour revenir à la parité avec l’or après la Première Guerre mondiale. L’influence de la banque centrale sud-africaine s’étendit au Botswana, au Lesotho, à la Namibie et au Swaziland – qui, pendant des années, ont toutes utilisé la monnaie sud- africaine comme monnaie officielle. Le Portugal fonda en 1926, la Banco de Angola, une sorte de banque centrale.

20Après la Seconde Guerre mondiale, le débat des économistes anglo-saxons se focalisa sur le fait de savoir s’il était bon ou non que les pays s’acheminant vers l’indépendance créent leurs propres banques centrales ou continuent le Currency board. Pour les critiques du Currency board, celui-ci favorisait la possession de réserves étrangères au dépens des colonies ; il forçait inutilement la masse monétaire à guider la balance commerciale ; il ne permettait pas une politique monétaire discrétionnaire afin de promouvoir la croissance économique; en outre, les systèmes bancaires étaient plus stables s’il avaient, en dernier ressort, une banque centrale comme prêteur.

21D’un autre côté, un certain nombre d’économistes, de gouverneurs coloniaux, et même de directeurs de banques centrales se demandaient s’il était raisonnable d’en établir dans des pays en développement. Ils craignaient qu’elles ne deviennent l’instrument d’une politique inflationniste déficitaire ; que le personnel adéquat pour diriger ce type de banque soit difficile à former ; et qu’une économie sous-développée en marchés obligataires ne puisse pas les faire fonctionner. Les missions de la Banque mondiale au Nigeria ou en Afrique de l’Est recommandèrent donc le maintien du Currency board temporairement, et même indéfiniment.

22À la fin des années 1950, les partisans des banques centrales avaient cependant gagné le débat théorique. Les économistes et les experts en politique publique admirent l’un de leurs arguments principaux, à savoir qu’une banque centrale n’avait pas forcément besoin d’un marché obligataire local très développé pour conduire une politique économique efficace. Même sans un marché obligataire, une telle banque peut influencer le crédit en modifiant les ratios de réserve obligataire, en faisant varier le taux d’escompte ou même en offrant du crédit directement au public. Dans les années 1960, les banques centrales avaient également gagné sur le terrain et voyaient le jour l’une après l’autre dans les pays africains.

23En fait, bien avant l’établissement de ces banques en Afrique, certaines banques se conduisaient déjà comme des banques centrales, bien qu’elles aient été obligées de garder un taux de change rigide – ce qui limitait l’indépendance de leur politique monétaire. Le conservatisme du Currency board britannique était d’ailleurs une question plus pratique que légale – dans la mesure où celui-ci permettait une grande latitude. Le statut du Currency board ouest-africain – qui devint un modèle – n’avait pas de réserve obligataire et ne restreignait pas le type d’actifs à détenir. Les statuts indiquaient seulement que « le Board peut investir ses fonds en livre sterling, ou d’une manière telle que le gouvernement britannique puisse l’approuver », et que « quand le Board est satisfait et que le ministre des Colonies est convaincu que les réserves sont suffisantes pour assurer la conversion de la monnaie locale [en livres], et fournir les réserves nécessaires afin de pallier une dépréciation potentielle, le Board peut alors utiliser une partie ou tout le surplus afin d’aider les gouvernements d’Afrique de l’Ouest britannique » (West African Currency Board Statute, dans Loynes, 1962: 42-3).

24Dans les années 1940 et 1950, les administrations coloniales britanniques commençaient à autoriser les Currency boards à s’écarter du niveau orthodoxe de 100 % de leurs engagements en valeurs étrangères. Les Currency boards d’Afrique de l’Est furent amendés en 1955, 1957, 1960 et 1964. En août 1960, le siège du Board fut déplacé de Londres à Nairobi. En juin 1965, chaque pays (Kenya, Tanzanie, Ouganda) avait sa banque centrale. Le Currency board de l’Afrique de l’Ouest resta orthodoxe jusqu’à la fin.

25À l’inverse de la Grande-Bretagne, il y eut peu de débats en France sur le sujet des banques centrales. Mais on prit conscience qu’il fallait laisser davantage de liberté aux Africains si l’on voulait préserver la zone franc. En 1955, la France créa deux institutions monétaires, l’une pour l’Afrique de l’Ouest et l’autre pour l’Afrique-Équatoriale. Il s’agissait d’étapes intermédiaires entre le système de banques centrales futures et l’ancien système de monopole par une banque privée. Les instituts monétaires étaient français plutôt qu’africains et le gouvernement français contrôlait les deux tiers des votes. En 1959, un an avant que la France n’accordât l’indépendance à toutes les colonies de l’Afrique subsaharienne, les instituts monétaires devinrent les banques centrales qui émettent aujourd’hui encore le franc CFA.

26Dès 1916, les colonies belges du Congo, du Rwanda et du Burundi eurent une monnaie commune et, depuis 1952, une banque centrale commune. Peu après leur indépendance dans les années 1960, ces pays établirent leurs propres banques centrales. Parmi les colonies portugaises, l’Angola avait une banque centrale limitée depuis 1926 ; Cap-Vert, le Mozambique, São Tomé et Príncipe créèrent leurs propres banques centrales dès leur accession à l’indépendance en 1975. Jusqu’à cette période, la Banco national ultramarino continua à jouer à la fois le rôle de banque commerciale et celui de créateur de monnaie. Comme symbole d’indépendance, la plupart des pays renommèrent leurs monnaies et certaines colonies britanniques se rapprochèrent du dollar plutôt que de la livre.

27La vague des banques centrales établies à la fin des années 1950 et 1960 affaiblit l’intégration monétaire des pays africains à la plupart des anciennes puissances coloniales, mais ne la brisa pas complètement. Le système de Bretton Woods restreignait les possibilités d’une politique monétaire active pour ceux qui lui appartenaient. Nombre d’Africains rejoignirent le FMI peu après leur indépendance.

28La nécessité de maintenir un taux de change stable vis-à-vis de la livre, du franc français ou du dollar US, et donc indirectement de l’or, permit à beaucoup de pays d’accéder à une intégration imparfaite mais signifiante. Pour beaucoup, la discipline du Currency board empêchait également les périodes d’inflation.

29Cela étant, pendant toute la durée du système de Bretton Woods (1945-1973), les monnaies des pouvoirs coloniaux européens autres que la Belgique étaient faibles en comparaison du dollar, la monnaie clé du système.

Les fruits amers de la désintégration monétaire

30Des zones monétaires qui ont existé à l’époque coloniale, seule la zone franc CFA et la zone du rand sud-africain ont survécu.

  • 4 Le franc comorien, issu d’une banque centrale différente, a été dévalué à 75 pour un franc français (...)

31Contrairement à ce que l’on pense habituellement, le système monétaire du franc CFA n’a jamais été un Currency board. Les banques centrales appartenant au franc CFA doivent avoir une réserve en francs français d’au moins 20 % de leurs dettes payables sur demande, mais le reste peut être en actifs domestiques. Le taux de change du franc CFA est stable, et non pas fixe comme dans un Currency board orthodoxe. Les troubles très médiatisés qu’a connu le franc CFA sont la conséquence des accords de 1972 et 1973 entre la France et les pays africains membres de la zone qui relâchaient la discipline monétaire dans cet endroit. Les banques centrales, la BCEAO (Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest) et la BEAC (Banque des États d’Afrique centrale) étaient limitées dans leur capacité à financer les déficits des gouvernements, mais ces limites n’ont pas empêché les sauvetages « hors budget » de banques d’État ou d’offices de commercialisation. En prêtant excessivement, les banques centrales ont donné naissance à une offre excessive de francs CFA. Il en a résulté une fuite des capitaux de la zone, qui menaçait de diminuer les réserves étrangères des banques nationales (Guillaume et Stasavage, 2000: 1396-1400). Afin de remédier à la situation, les banques centrales ont restreint le change du franc CFA en franc français. En janvier 1994, il a été dévalué de 50 pour un franc à 100, revenant ainsi sur la parité qui avait existé jusqu’en 19454. Depuis cette dévaluation, les banques centrales de la zone CFA ont été dirigées de manière plus conservatrice. Afin de promouvoir une surveillance plus étroite, des unions économiques régionales (l’Union économique et monétaire ouest- africaine pour les membres de la BCEAO et l’Union économique et monétaire de l’Afrique centrale avec les membres de la BEAC) ont été créées.

32Une seconde zone monétaire, la common monetary area qui comprenait l’Afrique du sud, la Namibie, le Lesotho et le Swaziland (le Zimbabwe était une sorte de membre secondaire jusqu’en 1972 : le taux de change entre la monnaie zimbabwéenne et la monnaie sud-africaine est reste constant jusqu’a cette date), a survécu. Le rand sud-africain est la monnaie de référence de la zone et l’Afrique du sud est le partenaire commercial le plus important des pays membres. À l’origine, tous les pays membres utilisaient la monnaie sud-africaine. Le Botswana s’est retiré de la zone en 1976, quand la nouvelle banque centrale a établi sa propre monnaie, le pula. En 1977, le pula ne fut donc plus attaché au rand. Le Lesotho, le Swaziland, et la Namibie ont ensuite établi des monnaies qui valaient un rand, ce qui permit au rand de circuler au même titre que leurs monnaies nationales. Ainsi l’Afrique du Sud partage les profits provenant du rand. Il n’y a pas de contrôle des changes dans la zone ; les mouvements de capitaux en dehors de celle-ci subissent des contrôles uniformes. Le rand lui même est une monnaie flottante.

33La désintégration monétaire de l’ère de l’indépendance était limitée non pas à la seule monnaie mais aussi au système bancaire. Après quelques années, les pays africains ont limité l’offre de service des banques étrangères. Le vide laissé par ces banques a été comblé par des banques nationalisées ou locales – ce que l’on a appelé par la suite l’indigénisation ou l’africanisation.

  • 5 Pour une discussion générale sur la répression financière avec des exemples africains, voir M. Fry (...)

34En brisant les liens monétaires établis avec les puissances coloniales, les leaders politiques de ces nouvelles nations indépendantes promurent leur vision personnelle du développement économique. Le Ghana, la Guinée, la Lybie, Madagascar, le Mozambique, la Tanzanie, et d’autres pays étaient à l’époque très influencés par les idées socialistes. Mais même les pays qui n’étaient pas communistes établirent des formes diverses de « répression financière5 » : prêts obligatoires pour certains secteurs, taux d’intérêt plafonnés, niveaux élevés de réserves, et une myriade d’autres instances de contrôle sur les institutions financières.

35Transformer les systèmes financiers africains en un système dirigé par des objectifs politiques au lieu d’un système de profits les a fait passer du statut d’élément stable du système bancaire mondial, prêt à accéder aux marchés financiers mondiaux, au statut de petites unités nationales faibles et très peu intégrées au système financier mondial. De 1980 à 1999, trente-sept pays africains ont connu des crises bancaires systémiques, et plus de dix ont frôlé la crise.

36Le retrait de l’Afrique du système monétaire mondial fait aussi partie d’une tendance plus globale. La dépression des années 1930 a eu des effets de longue durée sur la politique économique. Aussi de nombreux responsables ont été convaincus qu’une politique d’ouverture au commerce mondial et à la finance internationale était dangereuse, surtout pour des pays très dépendants de l’importation. Afin de réduire la dépendance aux marchés mondiaux, beaucoup de pays essayèrent de développer leurs secteurs industriels à destination du marché domestique. Le succès apparent de l’Union soviétique dans la voie d’une industrialisation inspira certains pays d’Afrique. Le modèle de l’Union soviétique avait besoin de contrôles des changes très poussés (afin d’empêcher les consommateurs d’acheter des produits étrangers à la place des substituts locaux) et d’un contrôle des chaînes de crédit (afin de maîtriser les investissements vers les secteurs soutenus par l’État plutôt que par les consommateurs). Ce modèle a été particulièrement attractif dans les années 1970, quand le capitalisme occidental connaissait des crises importantes. Le système de Bretton Woods, qui était un élément clé pour la promotion de l’ouverture économique, s’effondra au moment où les Etats- Unis abandonnèrent l’étalon-or. Il fut enterré en 1973, quand les gouvernements ne cherchèrent plus à le maintenir. À l’opposé, les années 1970 furent une période de forte croissance pour les économies basées sur les matières premières ; c’est le cas en Afrique. L’augmentation de la demande résultait pour une bonne part du besoin de se protéger de l’inflation dans les pays développés.

37Dans les années 1980, les économies des pays industrialisés maîtrisèrent l’inflation, leurs monnaies se renforcèrent, et un grand nombre de matières premières virent leurs prix s’effondrer. L’incapacité du Mexique à rembourser sa dette extérieure en 1982 provoqua une contraction des prêts aux pays en développement, ce qui poussa certains pays africains à renoncer à leur dette extérieure. Pour compenser la perte de crédits étrangers, les banques centrales africaines fabriquaient de la monnaie pour financer les déficits publics. Mais un certain nombre de ces monnaies étaient fragiles, phénomène dû à des politiques monétaires mal dirigées. Dans les années 1980, la plupart des monnaies africaines s’affaiblirent et, à la suite de dévaluations successives, la confiance que l’on avait en elles s’effrita. Les conséquences de ces dévaluations furent pires qu’ailleurs, puisque l’Afrique avait moins de richesses que d’autres pour se protéger de ses erreurs.

38En Afrique subsaharienne, le PNB par personne tomba ainsi de 10 points entre 1983 et 1994 (Banque mondiale: 2000).

39Le tableau, en se basant sur les taux de change avec les anciennes monnaies de référence coloniales, résume les dévaluations. Par exemple, en 1950, la monnaie locale du Nigeria (la livre ouest-africaine) était égale à la livre sterling. Le Nigeria introduisit la livre nigérianne en 1959 à 1 contre 1 avec la livre ouest-africaine. Puis, le pays introduisit le naira comme moyen de « décimalisation », à 2 nairas = 1 livre ouest-africaine. En 2000, il fallait 164,32 nairas nigérians pour acheter une livre sterling. Si l’on divise par deux pour inclure la moindre valeur du naira quand il a été introduit, on peut considérer que la monnaie nigérianne a été dévaluée de 1 naira pour 1 livre sterling en 1950 à 82,16 pour 1 livre sterling en 2000. La plupart des pays avec de plus fortes dépréciations connurent des guerres civiles, mais dans les autres cas, c’est le résultat d’une politique monétaire inepte en temps de paix.

Tableau Cinquante ans de dépréciation monétaire en Afrique

Tableau Cinquante ans de dépréciation monétaire en Afrique

Notes : * Cette monnaie ou son successeur l’euro (pour le franc français et l’escudo portugais) était encore la monnaie de référence en 2000. ** Ces chiffres tiennent comptent des modifications subies par les monnaies de référence. Ainsi, le franc français a été dévalué en 1960 et le rand sud-africain a été créé en 1962 avec l’équivalence 2 rands = 1£ sud-africaine. Les taux de change de 2003 se réfèrent à la valeur des monnaies en 1953. De nombreuses monnaies africaines ont été redéfinies soit par fractionnement décimal (c’est le cas dans la plupart des anciennes colonies britanniques), soit par division d’une puissance de 10.
Sources : Schuler, 2003 (pour les taux de change de 1953) ; http://www.oanda.com et les sites internet des banques centrales (pour le calcul des taux de change de 2003).

40À côté de ces dévaluations, les autres indicateurs de la qualité de la politique monétaire sont aussi mauvais depuis l’indépendance des pays africains. Bien que les pays coloniaux aient imposé des contrôles des changes pendant et après les deux guerres mondiales, ils ne le faisaient pas en temps de paix à l’intérieur de leur empire. Une fois indépendants, les pays africains imposèrent des contrôles à tous les autres pays. Font exception les pays appartenant à la Common Monetary Area – qui n’a pas de contrôle des changes – et les pays de la zone du franc CFA – qui ont relativement peu de contrôles significatifs à l’intérieur de la zone ou avec la France. À la fin de 2000, presque aucun pays développé n’avait de contrôle des changes important. Mais, en Afrique, on ne trouvait que trois pays (Djibouti, Gambie et Ouganda) qui n’avaient pas de taux de change multiples, de restrictions sur les achats de titres pour les résidents, ou d’autres moyens de contrôler les changes (Fonds monétaire international, 2001). Depuis l’indépendance, beaucoup de pays africains pratiquèrent une politique de confiscation monétaire, ce qui réduit la valeur de la monnaie, confisquant même quelquefois des dépôts bancaires détenus par les individus. Cela n’existe pas dans les pays développés ou dans les pays en développement qui n’ont pas de banques centrales.

Possibilités et recommandations pour une réintégration monétaire

41Aujourd’hui, l’Afrique est peu intégrée dans le système financier mondial. Une intégration lui permettrait de démarrer une croissance économique que tout le monde espère. Là aussi, elle pourrait faire partie d’une tendance plus large. Les crises bancaires et l’insatisfaction face aux faibles performances des monnaies locales ne sont pas spécifiques à l’Afrique, ni aux pays en développement. Examinons tout d’abord les banques. La majorité des pays indépendants dans le monde connut des crises bancaires dans les années 1980 et 1990 (Frydl, 1999 : 27-9). Dans beaucoup de cas, les banques locales étaient faibles parce qu’elles étaient petites et peu diversifiées.

42La plupart des crises monétaires dans les marchés émergents des dix dernières années ont causé des crises bancaires dans les pays affectés. Seule la crise argentine de 2002 a provoqué des faillites dans les branches locales de banques internationales. Dans la plupart des autres cas, les banques étrangères, que les épargnants jugeaient relativement plus solides, obtenaient souvent des dépôts quand les banques locales en perdaient. Les économies d’échelle dans le système bancaire et dans les autres institutions financières conduisirent à la création d’institutions de plus en plus larges – aux compétences mondiales. Isoler les systèmes bancaires africains de la compétition et des participations étrangères veut dire que l’on rate de telles économies d’échelle, et en particulier la stabilité qui vient du fait que les banques sont plus aptes à diversifier leurs risques à travers leurs réseaux de branches internationales ou à travers leurs accès aux marchés financiers mondiaux.

43La meilleure politique pour les pays africains – comme pour tous les autres pays – est d’ouvrir leurs systèmes financiers à une participation étrangère. Quand l’Afrique était mieux intégrée dans le système financier mondial – sous le colonialisme et dans les premières années de l’indépendance – ses banques avaient une qualité internationale et son système bancaire était plus stable. L’accès au plus grands marchés financiers mondiaux donnait une stabilité plus efficace que les banques locales ne l’ont fait durant la période de désintégration monétaire.

44Revenir de manière plus efficace à un système ouvert pour les pays africains dépend des pays, de leurs institutions et de leurs lois. De nombreux débats parmi les économistes ont eu lieu sur la meilleure façon de libérer les marchés financiers dans les pays en développement. Pour certains d’entre eux, un pays en développement devrait abolir les contrôles des changes seulement quand il a déjà un système financier solide et stable. Mais une des leçons que l’on peut tirer de ces débats est que, pour qu’une libéralisation des marchés financiers fonctionne bien, il faut une politique monétaire et une régulation financière qui soit cohérente. La « répression financière » nationalise à la fois les profits et les pertes du système financier. C’est inefficace, mais cohérent. Une libéralisation financière qui privatise à la fois les profits et les pertes est également cohérente, mais plus efficace. Une libéralisation financière qui privatise les profits mais nationalise les pertes est incohérente et peut provoquer encore plus de problèmes qu’une repression financière. Une des voies pour obtenir une libéralisation financière cohérente serait d’éviter d’avoir une banque centrale. Nationaliser les pertes des institutions financières directement par des dépenses du gouvernement est souvent plus difficile politiquement que nationaliser les pertes en demandant à la banque centrale d’agir en dernière instance comme prêteur.

45Si l’on examine maintenant le problème de la monnaie, la plupart des pays africains, tout comme d’autres pays avec banques centrales, ont eu en général des politiques monétaires bien plus mauvaises que celles résultant de l’utilisation d’une monnaie internationale comme l’euro, le dollar ou le yen (Schuler, 1996). L’existence de l’euro vient probablement de la reconnaissance implicite qu’aucune des monnaies d’Europe de l’Ouest ne pourrait atteindre le même niveau de reconnaissance internationale que le mark.

46Si l’unification monétaire est désirable en Europe de l’Ouest, on peut également la trouver intéressante en Afrique. Comme on vient de le voir, l’Afrique a deux zones de monnaies communes : la zone CFA et la zone rand. La zone CFA pourrait devenir une zone monétaire plus large. En avril 2000, les dirigeants de la Gambie, du Ghana, de la Guinée, du Nigeria et de la Sierra Leone ont conclu un accord pour établir une monnaie commune en 2003 (au mois d’octobre, celle-ci n’avait pas encore vu le jour) et pour chercher à y inclure le franc CFA l’année suivante (Masson et Patillo, 2001). De manière encore plus ambitieuse, le traité d’Abuja en 1991 – signé par les membres de l’Organisation des États africains – envisage des institutions sur tout le continent en 2028, y compris une banque centrale africaine.

47La question centrale des zones monétaires communes en Afrique est de savoir quelle est réellement leur utilité. L’Afrique ne connaît pas d’équivalent au mark allemand. Le franc CFA est peut-être la monnaie la plus stable du continent, mais il souffre depuis les années 1970 des problèmes évoqués précédemment. Si une monnaie valable sur le continent ou sur une région devait exister – avec un taux de change fixe ou flottant –, elle devrait attendre des années avant d’avoir une crédibilité sur les marchés internationaux. En attendant, les taux d’intérêt réels de cette monnaie seront probablement très élévés et les marchés financiers plus petits et moins liquides que pour les grandes monnaies internationales.

48Mon avis est donc que, compte tenu du cas spécifique de l’Afrique, l’unification de la monnaie ne doit pas prendre la forme d’une politique monétaire indépendante, mais de systèmes de changes liés à l’euro ou au dollar. Ou encore l’adoption officielle d’une de ces monnaies (« euroïsation » ou « dollarisation »). L’idée n’est pas neuve ; Milton Friedman (1973 : 44-5) avait recommandé, il y a longtemps, que les pays en développement unissent leurs monnaies en s’unifiant avec une politique monétaire d’un des grands pays développés. Les temps ont montré combien il était difficile pour la plupart des banques centrales, même celles ayant derrière elles une longue histoire, de rendre une monnaie stable et crébible dans la durée. On ne sait toujours pas exactement pourquoi, mais il y à là un fait dont on ne peut ignorer l’importance. En revanche, tant qu’il existe une monnaie de référence adaptée, maintenir la stabilité et la crédibilité via un Currency board ou une dollarisation est beaucoup plus facile. Currency board ou dollarisation (ou euroïsation) fonctionnent de manière très similaires. En comparant les deux systèmes, les avantages principaux du Currency board sont de retenir les profits issus de la fabrication des pièces et des billets et la possibilité de changer de monnaie de référence lorsqu’elle devient instable. Le gros avantage de la dollarisation (ou de l’euroïsation) est sa plus grande crédibilité, par conséquent des taux d’interêt plus bas. La crédibilité provient de l’absence totale d’une autorité monétaire distincte de type banque centrale. À mon avis, dans certains pays la dollarisation ou l’euroïsation sont de meilleurs choix que des Currency boards non orthodoxes – qui incluent des fonctions de banques centrales comme le prêt aux banques commerciales. Le Fonds monétaire international a tout particulièrement recommandé des Currency boards non orthodoxes. Mais l’Argentine, la Lituanie et Hong Kong ont souffert des attaques spéculatives sur leurs monnaies pendant les crises des années 1990. Et l’Argentine a abandonné son système (la convertibilité) au cours de très grands troubles en janvier 2002. Des Currency boards plus orthodoxes n’ont en général pas souffert de telles attaques spéculatives.

49Il n’est pas nécessaire pour les gouvernements de restreindre l’usage de la monnaie, et tous les contrôles des changes doivent être abolis. Pour simplifier, dans les pays avec une monnaie locale, la plupart des gouvernements choisissent de faire leurs opérations en partie ou totalement dans une seule monnaie. Le choix du gouvernement influence très fortement le choix des citoyens. En ce qui concerne le choix entre euro et dollar, l’avantage du dollar tient dans le fait qu’il est la monnaie la plus utilisée pour les transactions commerciales internationales et la finance. La plupart des prix des matières premières sont calculés en dollar, et, par conséquent, pour des pays très dépendants de l’exportation de ces biens, les calculs économiques seraient plus faciles, plus transparents et probablement plus précis. Le plus gros avantage de l’euro est que – pour des raisons historiques et géographiques – l’investissement et le commerce sont plus importants entre ces deux régions du monde. Ni l’euro ni le dollar ne sont des monnaies parfaites, mais elles sont plus adaptées que les monnaies africaines. Même si l’Afrique était divisée en deux zones, une liée au dollar et une autre à l’euro, cela représenterait un gros progrès par rapport aux trop nombreuses zones monétaires actuelles.

50Dans les prochaines années, les pays africains seront de plus en plus soumis à une pression pour unifier leurs monnaies sous le dollar ou l’euro. La monnaie électronique est en train d’abolir les frontières qui empêchent de détenir de la monnaie étrangère, et quand les Africains seront capables de faire de petits achats avec cette monnaie, ils auront la possiblitié de détenir des valeurs financières et de n’utiliser la monnaie locale qu’au moment du paiement. La demande de monnaies faibles risque de diminuer considérablement, et de faire en sorte que les gouvernements cessent de fabriquer une monnaie qui devient de plus en plus obsolète. Cette possibilité, la « séparation de la banque et de l’État » (White, 1993) me paraît très importante. En matière monétaire, la rhétorique de la souveraineté nationale a été utilisée pour diminuer ce que l’économiste sud-africain W. H. Hutt (1936 : 257-72) a appelé la souveraineté du consommateur. Dans d’autres secteurs, tout le monde s’accorde aujourd’hui à considérer que la souveraineté du consommateur est à la fois la plus efficace économiquement parlant et la plus juste. Il n’y a pas de raison pour que les gouvernements aient le monopole de l’aviation, du cacao et de l’électricité, comme beaucoup de pays africains l’ont pratiqué. L’expérience de la planification a montré que les monopoles freinent la création de richesses, pas seulement pour un petit nombre, mais pour tous. Pourquoi la création de monnaies ferait-elle exception ?

51J’ai proposé des politiques d’intégration monétaire. Ce type de politique aujourd’hui serait très différent de ce qu’il a été durant la période coloniale. L’intégration monétaire coloniale était forcée. Les pouvoirs coloniaux ont également exercé des monopoles ou ont édicté des règles qui donnaient la préférence à leurs banques plutôt qu’à celles d’autres pays ou à celles que les Africains auraient pu créer. C’était une intégration partielle. Les pays africains ont aujourd’hui le choix de s’ouvrir volontairement au monde sans entrer dans un système de préférences impériales. Ils sont à l’heure actuelle dans une position qui leur permet à la fois l’intégration régionale, qui existait dans l’ère précoloniale, et l’intégration mondiale, qui existait pendant l’époque coloniale et dans les premières années de l’indépendance.

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Notes

1 Voir Cribb et alii (1990) pour un résumé de l’histoire de la création de monnaie en Afrique.

2 Il y a peu d’exemples de système totalement dépourvu de régulation. Cependant, le système des colonies britanniques était plus proche d’un système purement privé que des systèmes de monopole des autres pays évoqués ici. Des recherches sur les systèmes plus libres sont encore à faire.

3 On peut trouver des informations plus détaillées sur mon site personnel (www.dollarization.org). Y sont présentés les divers systèmes monétaires qui ont existé en Afrique à l’époque moderne. Il est important de noter que ces systèmes sont valables pour les villes commerçantes les plus significatives. Dans la plupart des pays, la diffusion d’un système bancaire moderne à l’intérieur du pays a demandé plusieurs décennies.

4 Le franc comorien, issu d’une banque centrale différente, a été dévalué à 75 pour un franc français. Depuis janvier 1999, lorsque le franc français a intégré l’euro, les francs CFA et les francs comoriens ont été officiellement rattachés à l’euro, à 655,957 francs CFA et 491,96775 pour un franc comorien.

5 Pour une discussion générale sur la répression financière avec des exemples africains, voir M. Fry (1995).

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Table des illustrations

Titre Tableau Cinquante ans de dépréciation monétaire en Afrique
Légende Notes : * Cette monnaie ou son successeur l’euro (pour le franc français et l’escudo portugais) était encore la monnaie de référence en 2000. ** Ces chiffres tiennent comptent des modifications subies par les monnaies de référence. Ainsi, le franc français a été dévalué en 1960 et le rand sud-africain a été créé en 1962 avec l’équivalence 2 rands = 1£ sud-africaine. Les taux de change de 2003 se réfèrent à la valeur des monnaies en 1953. De nombreuses monnaies africaines ont été redéfinies soit par fractionnement décimal (c’est le cas dans la plupart des anciennes colonies britanniques), soit par division d’une puissance de 10. Sources : Schuler, 2003 (pour les taux de change de 1953) ; http://www.oanda.com et les sites internet des banques centrales (pour le calcul des taux de change de 2003).
URL http://labyrinthe.revues.org/docannexe/image/312/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Kurt Schuler, « Les institutions monétaires et le sous-développement : histoire et recommandations pour l’Afrique », Labyrinthe, 16 | 2003, 59-82.

Référence électronique

Kurt Schuler, « Les institutions monétaires et le sous-développement : histoire et recommandations pour l’Afrique », Labyrinthe [En ligne], 16 | 2003, mis en ligne le 06 juin 2008, consulté le 28 juillet 2017. URL : http://labyrinthe.revues.org/312 ; DOI : 10.4000/labyrinthe.312

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Auteur

Kurt Schuler

Kurt Schuler est Senior Economist au Comité économique bicaméral du Congrès américain et a travaillé comme consultant sur les questions monétaires en Afrique du Sud.

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